Ley de Garantías y contratación interadministrativa: precisiones del Consejo de Estado frente a la Circular de Colombia Compra Eficiente

Autor: Valentina Villadiego González Rubio

En esta oportunidad analizamos una decisión de especial relevancia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera -Subsección B, proferida el 17 de octubre de 2025 dentro del expediente 70.313, cuyo alcance resulta determinante para la correcta interpretación de la Ley de Garantías en materia de contratación pública, especialmente durante los períodos electorales.

La Agencia Nacional de Contratación Pública- Colombia Compra Eficiente (CCE) intentó extender el alcance de una prohibición contenida en la Ley de Garantías, sin embargo, el Consejo de Estado fue enfático en recordar que, la ley es la ley, y las prohibiciones no se interpretan de forma flexible. Con ello la corporación reafirmó el principio de legalidad y aclaró de manera contundente, la diferencia jurídica entre el contrato y el convenio interadministrativo.

El debate se centró en el Artículo 38 de la Ley 996 de 2005 (Ley de Garantías), norma que prohíbe a las autoridades territoriales -como Gobernadores, Alcaldes, etc.- celebrar convenios interadministrativos durante los cuatro (04) meses previos a las elecciones.

No obstante, Colombia Compra Eficiente, a través de su Circular Única de 2022, sostuvo que esta restricción debía ser más amplia. Argumentó que, para efectos de la Ley de Garantías, los convenios y los contratos interadministrativos debían recibir el mismo tratamiento, y, por lo tanto, la prohibición debía extenderse a ambas figuras. En esencia, la Agencia utilizó su potestad reglamentaria para ampliar el alcance de una restricción que el legislador no había previsto expresamente.

Ahora bien, el Consejo de Estado, mediante Sentencia del 17 de octubre de 2025, declaró la nulidad parcial de los apartes de la Circular que hacían esta extensión. La decisión se fundamentó en un principio cardinal del derecho: La Interpretación Restrictiva de las Normas Prohibitivas.

De la decisión se destacan dos reglas fundamentales de interpretación: (i) El principio de Taxatividad, conforme al cual las normas que limitan derechos, imponen sanciones o establecen prohibiciones (como las inhabilidades o las restricciones a la contratación) deben ser taxativas y expresas. Por ende, solo opera lo que el legislador establece de forma precisa; y (ii) la prohibición de la analogía en materia restrictiva, reiterada por el Consejo de Estado con fundamento en el artículo 31 del Código Civil, según la cual lo “odioso” (las restricciones) no se puede tomar en cuenta para ampliar su interpretación. Por consiguiente, si el legislador solo prohibió el convenio, el reglamento no puede prohibir también el contrato.

Al hacer esta extensión, CCE excedió su potestad reglamentaria, invadiendo la órbita del Congreso y vulnerando el principio de legalidad.

Aunque ambas figuras suponen acuerdos entre entidades públicas, el Consejo de Estado reiteró que no son jurídicamente equivalentes, pues responden a finalidades y estructuras distintas, ello, de la siguiente manera:

Dado que existe una diferencia sustancial y que la ley solo mencionó el convenio, la prohibición se mantiene limitada a esa figura.

¿Qué implica esta decisión en época electoral?

La conclusión es clara: la prohibición prevista en el Artículo 38 de la Ley de Garantías se suscribe exclusivamente a los convenios interadministrativos. Los contratos interadministrativos, por su naturaleza jurídica diferente, no se encuentran cobijados por dicha restricción específica.

Esta sentencia constituye un recordatorio contundente, de que, en el Derecho Administrativo, y especialmente en temas que restringen la capacidad de actuar del Estado o de los ciudadanos, prevalece el principio de legalidad estricta sobre cualquier interpretación extensiva de la autoridad reglamentaria.

Para finalizar y como dato relevante, debe recordarse que a partir del 8 de noviembre de 2025 entró en vigor la Ley de Garantías Electorales, la cual tiene como finalidad blindar la contratación pública durante los períodos preelectorales y electorales, asegurando la transparencia del gasto público y la igualdad de condiciones entre partidos y candidatos.

En ese marco, las entidades estatales no pueden:

• Celebrar contratos de manera directa sin convocatoria pública, desde el 31 de enero de 2026.

• Usar recursos estatales para favorecer partidos o candidatos en campaña.

• Suscribir convenios interadministrativos que impliquen la ejecución de recursos públicos, a partir del 8 de noviembre de 2025.

Estas restricciones deben interpretarse de manera estricta y conforme a la ley, tal como lo reafirmó el Consejo de Estado en la sentencia analizada.

• Puede consultarse la sentencia en: Ir al enlace